Page tree
Skip to end of metadata
Go to start of metadata

Viranomaisilla on mahdollisuus kieltäytyä luovuttamasta siltä pyydettyjä tietoja vetoamalla siihen, että niitä koskevat asiakirjat liittyvät sen omaan sisäiseen toimintaan, johon julkisuuslakia ei sovelleta. Tämäntapainen tulkinnan mahdollisuus vaikeuttaa ulkopuolisten kykyä arvioida viranomaisten toimintojen asianmukaisuutta, Rajanveto sisäisen ja ei-sisäisen toiminnan tietojen kohdalla kulkee kuitenkin siinä, liittyvätkö pyydetyt tiedot viranomaisen lakisääteiseen tai yhteiskunnallisesti merkittävään toimintaan vai onko kyse muunlaista toimintaa koskevista tiedoista. Luonnollisestikin asiakirjatietojen luovutukselle oli merkitystä myös niiden julkisuudella.

Osassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa kyse ei ole ollut viranomaisen sisäisestä asiakirjasta, vaan viranomaisen asiakirjasta, johon sovelletaan julkisuuslakia ja jota koskevat tiedot on luovutettava julkisilta osiltaan. Osassa ratkaisuista kuitenkin vain osa tiedoista oli julkisia ja tätä kautta luovutettavissa. Vain harvassa tapauksista kyse oli sisäisestä asiakirjasta, johon ei sovelleta julkisuuslakia.


Tietojen arkistointivelvollisuus

Rajanvetoa sisäisen ja ei-sisäisen asiakirjan välillä tehdään usein sen perusteella, liittyykö tietoihin arkistointivelvollisuus. Arkistolain mukaan arkistointia on hoidettava siten, että se tukee arkistomuodostajan tehtävän suorittamista ja turvaa tietopyytäjän oikeuden saada tietoja julkisista asiakirjoista. Arkistoitavat tiedot eivät pääsääntöisesti ole sisäisiä asiakirjatietoja, mutta tietojen arkistointi ei ole asiassa kuitenkaan ratkaisevaa. Tietojen arkistoimatta jättäminen ei myöskään tee tiedoista sisäisiä (KHO 2983/2012)

KESKUSTELUTILAISUUSMUISTIO. Poliisihallituksen ja suojelupoliisin henkilöstön edustajien keskustelutilaisuudesta laadittu muistio ja muistio, joka kuvaa selvitysprosessin pohjalta poliisihallituksen tekemänsä johtopäätökset olivat tietoa, joka kuului julkisuuslain soveltamisen piiriin. Vaikka asiakirjat liittyivät viranomaisen sisäiseen työskentelyyn, kyseessä olevat asiakirjat eivät olleet niin vähämerkityksisiä, että niitä ei tullut arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Kyseessä oleva asiakirja liittyi poliisihallituksen marraskuussa 2010 tiedotusvälineiden välityksellä saamaan tietoon epäilyistä, joiden mukaan suojelupoliisin johto olisi menetellyt epäasiallisesti eräitä suojelupoliisin virkamiehiä kohtaan.


Asiakirjan merkitys ja laajuus

Se milloin pyydettyä asiakirjaa ei voida tulkita viranomaisen sisäiseen toimintaan kuuluvaksi riippuu useasta seikasta. Tulkinnassa voi olla ratkaisevaa paitsi asiakirjan merkitys myös sen laajuus. Oulun kaupunginteatteria koskevassa ratkaisussa kyse oli yhtiöitettyyn toimintaan liittyvästä sisäisen tarkastuksen muistiosta ja omistajaohjauksen roolista asiassa (KHO 5779/2017).

VIRANOMAISEN OMISTAJAOHJAUS. Oulun kaupunginteatteri Oy:n palveluostoja kahdelta yhtiötä ja palkanmaksua näiden yhtiöiden kautta koskevat sisäisen tarkastuksen muistiot liittyivät Oulun kaupungin omistajaohjaukseen, eli ne olivat laajempia sisällöltään ja merkitykseltään kuin lain tarkoittamat sisäisen viestinnän asiakirjat. Lisäksi muistiot eivät sisältäneet salassa pidettäviä tietoja, koska tietopyyntö oli tehty tarkastuksen jälkeen, eikä tietojen luovuttaminen näin aiheuttanut haittaa valvontatoimelle, mikä ei voinut näin ollen toimia salassapidon perusteena.


Viranomaisen tavanomainen toiminta

Ei-sisäiseksi asiakirjaksi tulkittavat tiedot liittyvät myös siihen, missä määrin niissä on kyse viranomaisen tavanomaisen toiminnan yhteydessä syntyneestä aineistosta. Tietojen luovuttamiselle ei kuitenkaan ole merkitystä sillä, liittääkö viranomainen itse tällaiset tiedot osaksi jotakin laajempaa aineistoaan, esimerkiksi ei-julkiseen tietokantaan (KHO 5444/2016).

VIRANOMAISEN VALOKUVA-AINEISTO. Viranomaisen tavanomaisen virkatoimintansa yhteydessä syntyneen aineiston ei voitu tulkita kuuluvan vain viranomaisen sisäiseen käyttöön. Tietopyynnössä oli kyse pelastuslaitoksen normaalin operatiivisen toiminnan yhteydessä otetuista valokuvista palaneesta autosta. Kuvien salassapidolle ei ollut julkisuuslain mukaisia salassapidon perusteita. Ajoneuvopaloa koskevat tiedot, kuten käsitys palon syttymissyystä, tallennetaan toimenpiderekisteriin, joka on pelastuslaitoksen käsityksen mukaisesti tarkoitettu viranomaisen sisäiseen käyttöön.


Viranomaisen oma tiedontarve

Viranomaisilla tuntuu olevan vaihtelevia käsityksiä siitä, mikä niiden itsensä keräämästä aineistosta on julkisesti luovutettavissa olevaa ja mikä sisäistä. Kysymys ei välttämättä ole tietojen arkistoimisesta tai ylipäätään siitä, tarvitseeko viranomainen itse jatkossa ko. tietoja omassa toiminnassaan. Esimerkiksi eduskunnan vierailijatietoja koskevassa tapauksessa (KHO 5423/2016) tiedot tulivat julkisuuslain piiriin niiden tallennuksen yhteydessä siitäkin huolimatta, että viranomaisella oli käytäntönä tuhota ne aina vierailuajankohdan päätyttyä.

VIRANOMAISEN LUETTELOMERKINNÄT. Tietoja kansanedustajien luona eduskunnassa käyneistä vierailijoista ei voitu pitää viranomaisen sisäiseen käyttöön tarkoitettuina asiakirjoina. Eduskunnan vierailijatietojärjestelmä ja kulunvalvontapöytäkirjat ovat jatkuvasti ylläpidettäviä luetteloita, joihin tehdyt merkinnät tulevat julkisiksi, kun ne on tehty, jollei salassapitosäännöksistä muuta johdu. Tietopyyntö kohdistui jo tapahtuneisiin vierailuihin, jolloin niitä ei voitu pitää salassa pidettävinä turvajärjestelyjä koskevina tietoina tai salata onnettomuuksiin varautumisen perusteella. Osa tiedoista saatettiin kuitenkin salata, jos ne haittaavat Suomen valtion tai Suomessa toimivien yhteisöjen tai Suomen kansalaisten suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.


Sisäiset selvitykset

Lähtökohtaisesti sisäisen toiminnan asiakirjoja ovat viranomaisten tekemät sisäiset selvitykset. Oman toimintansa kehittämiseksi viranomaiselle itselleen on tärkeää, että sillä on mahdollisuus esimerkiksi käsitellä ja arvioida omalta henkilöstään saamaansa palautetta ja analysoida sisäisesti omia virheitään ilman asioiden julkista (media)käsittelyä. Päinvastaisessa tapauksessa erimuotoiset ilmapiiri- ja muut selvitykset jäisivät toteuttamatta ja viranomaisen oman toiminnan kehittäminen vaarantuisi (KHO 2220/2011).

TYÖILMAPIIRIN KEHITTÄMINEN. Porin kaupungin hallintokeskuksen ilmapiirin kehittämisestä tehty tutkimus ei ollut julkista tietoa. Jatkotyöskentelyn pohjaksi laadittu työyhteisöselvitys oli viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja, joka ei arkistolainsäädännön mukaan ollut liitettävissä arkistoon. Tietopyynnössä oli kyse osana konsultin väliraporttia pitämästä suullisesta esityksestä ja sitä tukevista power point -kalvoista, jotka itsenään irrotettuna esityksestä olivat monitulkintaisia ja epäselviä. Vaikka esityksen power point -kalvoineen katsottiin olevan viranomaisen asiakirja, se oli kuitenkin salassa pidettävä, sillä selvitys sisälsi henkilöiden ominaisuuksista ja persoonallisuudesta tietoja, jotka olivat rinnastettavissa soveltuvuuskokeisiin ja henkilöarviointeihin. Sinällään viranomaisen asiakirja ei KHO:n mukaan edellyttänyt paperialustaa, joten power point –esitystä voitiin ainakin lähtökohtaisesti pitää viranomaisen asiakirjana.


Tietojen yhteiskunnallinen merkitys

Viranomaiset itsestään tekemät sisäiset selvitykset eivät kuitenkaan anna viranomaiselle automaattisesti oikeutta salata niihin liittyviä tietoja, vaikka niiden tarkoitus olisikin oman toiminnan kehittäminen. Tiedot voivat tulla julkisiksi, jos niillä on laajempaa yhteiskunnallista merkitystä viranomaisen toiminnan ulkopuolisen arvioinnin kannalta (KHO 3504/2015).

YHDENVERTAISUUS- JA TASA-ARVOSELVITYS. Helsingin hovioikeudessa tehty henkilöstökysely viraston yhdenvertaisuus- ja tasa-arvotilanteesta ei ollut viranomaisen sisäinen asiakirja. Asiakirjasta oli laadittu aiemmin julkinen yhteenveto, mutta KHO katsoi, että varsinainen selvitys poikkesi yhteenvedosta siinä määrin, ettei selvitystä voitu pitää sisäisenä asiakirjana. Selvitys itsessään sisälsi kuvauksia epäasiallisesta käyttäytymisestä ja seksuaalisesta häirinnästä, joka ilmeni lähinnä epäasiallisena kielenkäyttönä. Lisäksi siinä oli nimetty henkilöitä, jotka olivat käyttäytyneet epäasiallisesti. Selvitys itsessään sisälsi kannanoton sen jakautumisesta julkiseen ja yksityiseen osaan.


Seminaarit ja kokoukset

Viranomaiset mieltävät yleisesti sisäiseksi toiminnakseen järjestämänsä erimuotoiset seminaarit ja kokoukset sekä niihin osallistuvat henkilöt. Vaikka seminaarit eivät olisikaan yleisölle avoimia, niihin voi osallistua myös viranomaisten ulkopuolisia kutsuvieraita, jolloin niitä ei voida pitää viranomaisen sisäisenä toimintana. Myöskään tiedot tämäntapaisiin seminaareihin osallistujista eivät yleensä loukkaa heidän yksityisyyttään, eivätkä heitä koskevat tiedot ole näin ollen salassapidettäviä (KHO 2622/2012).

KUTSUSEMINAARI. Suomen EU-politiikan tahtotila 2010-luvulla –seminaarin osallistujaluettelo oli julkista tietoa eikä viranomaisen sisäiseen työskentelyyn ja yhteydenpitoon tarkoitettu viranomaisselvitys. Kun otettiin huomioon seminaarin tarkoitus ja osallistujien kutsumisperuste, seminaariin osallistumista ei voitu pitää osallistujien yksityisyyden piiriin kuuluvana seikkana. Tiedot eivät myöskään muodostaneet henkilörekisteriä, joten tältäkään osin tiedon luovutukselle ei ollut esteitä.


Muistiinpanot ja luonnokset

Arkistointivelvoitteen kannalta varsin selkeä rajanveto sisäisen ja ei-sisäisen aineiston välillä liittyy viranhaltijoiden työssään laatimiin erimuotoisiin muistiinpanoihin ja luonnoksiin. Pääsääntöisesti tämäntapaiset tiedot ovat epävirallisina osa viranomaisen sisäistä toimintaa siitäkin huolimatta, että niillä olisi merkitystä viranhoidolle ja niihin liittyville ratkaisuille. Tietopyyntöissä voidaan kuitenkin kieltäytyä, jos tietoja ei ole arkistoitu (KHO 781/2015)

MINISTERIN VIRKAKALENTERI. Ministerin virkakalenteri oli verrattavissa neuvotteluihin ja yhteydenpitoon tarkoitettuihin sisäisen työskentelyn aisakirjoihin. Julkisuuslakia sovelletaan tällaisiin asiakirjoihin vain sillä edellytyksellä, että ne sisältävät sellaisia tietoja, jotka arkistoidaan. Arkistoon eivät sen sijaan kuulu asiakirjat, jotka kertyvät ministereille yksityishenkilönä, puolueen puheenjohtajana ja kansanedustajana. Vaikka tietopyynnön voitiin katsoa liittyvän viranomaisen viranhoitamiseen liittyviin kalenterimerkintöihin, niiden ei kuitenkaan katsottu olevan arkistolainsäädännön mukaan arkistoon liitettäviä.

Arkistolaki on usein vahva tulkintaperuste viranomaisen sisäiseen toimintaan ja ei-sisäiseen toimintaan liittyvien tietojen rajanvedolle. Edellisessä tapauksessa arkistointivelvoitetta ei ole, mikä jo sellaisenaan saattaa rajata tiedot julkisuuden ulkopuolelle (KHO 5075/2017)


Viranomaisen yhteydenpito

YRITYSTOIMINNAN VALVONTA. ELY-keskuksen ja ympäristöministeriön sekä näissä työskentelevien virkamiesten väliset kirjaamattomat sähköpostiviestit Talvivaara Sotkamo Oy:n tai Talvivaara Kaivososakeyhtiö Oyj:n toiminnasta eivät olleet julkista tietoa. Viranomaisten välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoja ja muuta niihin verrattavia viranomaisten sisäistä työskentelyä varten vaadittuja asiakirjoja pidetään julkisina vain, jos ne sisältävät sellaisia tietoja, että ne ovat arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon. ELY-keskus oli tätä aiemmin toimittanut tietopyytäjälle asiaan liittyvät arkistoidut viestit, mutta vetosi muiden viestien osalta viranomaisten sisäiseen viestintään.


Sisäinen viestintä

Vaikka tiedot viranomaisen välisestä keskinäisestä viestinnästä eivät kuuluisikaan viranomaisten sisäiseen toimintaan, tämäntapaisten tietojen saamisen tekee ongelmalliseksi se, jos tiedot ovat salassapidettäviä niiden luonteen tai jonkin erillisen lainkohdan perusteella (KHO 4168/ 2016)

VAHINGONKORVAUSASIAN ASIAKIRJAT. Asiakirjapyynnössä luetellut tiedot virkamiesten henkilökohtaisista sähköposteista ja manuaalisista arkistoista peräisin olevista tiedoista eivät ole julkisia, jos ne sisältävät sellaista viranomaisten sisäistä viestintää, joka on säädetty salassa pidettäväksi. Tapauksessa tietoa voitiin luonnehtia oikeudenkäyntiin valmistautumiseen tarkoitetuksi sisäiseksi viestinnäksi. Tästä aineistosta ainoastaan oikeuslääketieteen professorin asiantuntijalausunto oli viranomaisen asiakirja, joka määrättiin luovutettavaksi tietopyytäjälle.

 


  • No labels